Enquête visant à déterminer si des membres du Conseil de la Ville de London ont tenu indûment une réunion à huis clos le 24 juin 2014
« Tour de table »
André Marin
Ombudsman de l’Ontario
septembre 2014
Table des matières
Plainte
Compétence de l’Ombudsman
Processus d’enquête
Enquêtes précédentes
Quand une réunion au souper est-elle une « réunion » ?
Interprétation de la Loi
Quorum
Discussions individuelles et réunions en série
Rencontres à caractère social
Rencontre au souper le 24 juin 2014
Prélude
Le souper
L’objectif
La disposition des tables
Les sujets de discussion
Après le souper
Le lendemain, 25 juin
Analyse
Conclusion
Rapport
1 Le 26 juin 2014, mon Bureau a reçu une plainte à propos d’une réunion à huis clos de la part d’un membre du Conseil de la Ville de London alléguant qu’il avait pris part à une réunion à huis clos illégale avec 11 autres membres du Conseil municipal deux jours auparavant. La rencontre avait présumément eu lieu durant la pause entre la réunion ordinaire du Conseil le mardi et une séance publique extraordinaire du Conseil le soir du 24 juin 2014 – dans une cafétéria en haut de l’Hôtel de ville de London. La cafétéria était alors fermée au public.
2 La plainte alléguait que, lors de cette réunion illégale, les personnes présentes s’étaient entendues pour que M. Russell Monteith prenne le poste vacant au Conseil pour le quartier 5, jusqu’à la fin du mandat du Conseil – décision confirmée par ce dernier en séance publique le lendemain.
3 Le 10 juillet 2014, nous avons reçu une seconde plainte provenant d’un autre membre du Conseil qui était présent à la cafétéria au souper, faisant lui aussi les mêmes allégations sur cette question.
4 Les 12 membres du Conseil qui avaient présumément assisté à la réunion étaient la mairesse Joni Baechler et les conseillers Bill Armstrong, Denise Brown, Judy Bryant, Dale Henderson, Paul Hubert, Stephen Orser, Bud Polhill, Joe Swan, Harold Usher, Paul Van Meerbergen et Sandy White.
5 En vertu de la Loi de 2001 sur les municipalités, les municipalités sont tenues d’adopter des règlements énonçant les règles de procédure de leurs réunions. La loi leur enjoint de communiquer des avis publics de leurs réunions et de tenir toutes celles-ci en public, sauf si ces réunions relèvent d’exceptions prescrites. La loi à laquelle on fait ainsi référence est parfois appelée « loi sur la transparence ».
6 Depuis le 1er janvier 2008, la Loi sur les municipalités accorde aux citoyens le droit de demander une enquête visant à déterminer si une municipalité s’est dûment retirée à huis clos. Les municipalités peuvent désigner leur propre enquêteur ou recourir aux services de l’Ombudsman de l’Ontario. La Loi fait de l’Ombudsman l’enquêteur par défaut dans les municipalités qui n’ont pas désigné leur propre enquêteur.
7 La Ville de London a fait de l’Ombudsman de l’Ontario son enquêteur à compter du 1er janvier 2008.
8 Lorsqu’il enquête sur les plaintes à propos de réunions à huis clos, mon Bureau détermine si les exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi sur les municipalités et le Règlement municipal de procédure pertinent ont été respectées.
9 En raison de la gravité des allégations faites par deux membres du Conseil, disant qu’ils avaient directement connaissance d’une réunion illégale sur la décision de combler un poste vacant au Conseil, j’ai déterminé qu’il fallait explorer les faits pertinents en profondeur. C’est pourquoi, le 17 juillet 2014, mon Bureau a avisé la Ville que nous enquêterions sur des plaintes alléguant que des membres du Conseil s’étaient réunis en infraction à l’article 239 de la Loi de 2001 sur les municipalités, le soir du 24 juin 2014, dans la cafétéria en haut de l’Hôtel de ville, avant une séance publique extraordinaire du Conseil à 20 h.
10 Nous avons fait 23 entrevues, entre autres avec chacun des 15 membres du Conseil ainsi qu’avec des membres du personnel municipal et d’autres personnes présentes alors à la cafétéria. Nous avons aussi examiné les ordres du jour, les rapports et les procès-verbaux du Comité, et nous avons étudié la couverture de presse locale. Nous n’avons pas pu examiner la vidéo de surveillance de la cafétéria car, conformément aux processus normalement suivis par la Ville, les enregistrements de sécurité ont été détruits après sept jours.
11 Les membres du Conseil et du personnel de la Ville ont pleinement coopéré à notre enquête.
12 Ce n’est pas la première fois que notre Bureau enquête sur une rencontre controversée, lors d’un repas entre des membres du Conseil de London.
13 Le 21 février 2012, six membres du Conseil – Joe Fontana alors maire et les conseillers Brown, Henderson, Orser, Polhill et Van Meerbergen – ont fait l’objet de plaintes quand ils se sont retrouvés pour déjeuner au restaurant Harmony Grand Buffet avant le vote final du budget cet après-midi-là. Dans mon rapport d’enquête paru en août 2012, j’ai conclu que les personnes présentes au déjeuner n’avaient aucunement géré les affaires du Comité. Bien qu’ayant déterminé que cette rencontre ne constituait pas une infraction aux exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi sur les municipalités, j’ai fait cet avertissement :
... la décision [des membres du Conseil] de se rencontrer publiquement pour déjeuner dans un restaurant local tout de suite avant un vote critique et controversé sur le budget de la Ville était mal avisée.
14 Près d’un an après le déjeuner au restaurant Harmony Grand Buffet, jour pour jour, une autre rencontre informelle de sept membres du Conseil (dont cinq faisaient partie du groupe ayant fait l’objet de mon enquête précédente) a suscité un nombre record de 60 plaintes à mon Bureau à propos d’une autre réunion à huis clos illégale à l’extérieur de l’Hôtel de Ville. Le samedi 23 février 2013, Joe Fontana, alors maire, et les conseillers Henderson, Orser, Polhill, Swan, Van Meerbergen et White se sont retrouvés aux environs de midi au restaurant Billy T’s Tap and Grill. En octobre 2013, j’ai fait paraître mon rapport En arrière-salle, dans lequel j’ai conclu que le groupe avait clairement enfreint la loi sur les réunions publiques. J’ai déterminé que les sept membres du Conseil s’étaient réunis de manière planifiée, dans un but déterminé, dans l’arrière-salle du restaurant et que le quorum d’un Comité avait discuté d’une affaire en cours. En dépit des protestations des personnes présentes à cette rencontre, j’ai conclu ceci :
Le dîner dans l’arrière-salle… n’était ni une réunion amicale, ni une rencontre conviviale de membres du Conseil résultant d’un hasard. C’était une trahison de la confiance du public, qui a diminué la crédibilité de ces membres du Conseil aux yeux des citoyens de London, des autres membres du Conseil et de tous les Ontariens.
15 Le terme « réunion » est ainsi défini à l’article 238 de la Loi sur les municipalités : « Réunion ordinaire, extraordinaire ou autre d’un conseil municipal, d’un conseil local ou d’un comité de l’un ou de l’autre ». De même, le Règlement de procédure A-45 de la Ville de London donne cette définition : « Réunion du conseil, du Comité plénier ou d’un comité permanent »[1]. Malheureusement, ces deux définitions sont circulaires et ni l’une ni l’autre ne donne une claire description de ce qu’est une « réunion ».
16 Les définitions peuvent s'avérer utiles quand on traite de réunions ordinaires, régulières, des conseils municipaux, des conseils locaux et des comités, axées sur des règles de procédure. En revanche, elles ne peuvent guère servir de guide quand des allégations prêtent à croire qu’une réunion secrète a eu lieu, sous couvert d’une rencontre informelle. Dans l'un de mes rapports précédents, en 2008, j’ai cherché à déterminer si une discussion entre les membres du Conseil de la Ville du Grand Sudbury, après une réunion officielle du Comité des priorités et en dehors de la salle du Conseil, avait enfreint les règles des réunions publiques. Le groupe s’était réuni spontanément avec le directeur général du Développement communautaire pour voir comment rendre des billets pour un concert d’Elton John auxquels ils avaient eu un accès privilégié (avant le grand public). J’ai conclu que la loi avait été respectée lors de cette rencontre – mais à peine. J’ai alors adopté une approche pratique à la question « Quand une rencontre constitue-t-elle une réunion? ». Après avoir examiné la jurisprudence pertinente, et à la lumière des principes d’ouverture, de transparence et de responsabilisation[2], j’en suis arrivé à la définition de travail suivante :
Les membres du Conseil (ou d’un comité) doivent se rassembler en vue d’exercer le pouvoir ou l’autorité du Conseil (ou du comité), ou dans le but de faire le travail préparatoire nécessaire à l’exercice de ce pouvoir ou de cette autorité[3].
17 Cette définition concorde avec les principales interprétations de la loi sur les réunions publiques et renforce le droit qu’a le public d’observer le processus suivi par le gouvernement municipal[4].
18 Pour déterminer s’il y a eu une réunion, le concept d’un quorum légal est un point important à considérer. À lui seul, il n’est pas concluant, mais la présence d’un quorum signifie qu’un nombre suffisant de membres (une majorité dans ce cas) sont présents pour traiter légalement des affaires. Il est clair que quand il y a quorum lors d’une rencontre d’un conseil ou d’un comité, la possibilité et le risque que les personnes présentes exercent collectivement leur pouvoir augmentent alors.
19 La Loi de 2001 sur les municipalités n'enjoint pas aux membres d’un conseil municipal, d’un conseil local, ou d’un comité de ne jamais discuter des affaires de la municipalité en dehors d’une réunion officielle. Il est normal que certaines conversations informelles à propos des affaires de la municipalité aient lieu individuellement entre les membres de tels organismes, et comme je l’ai fait remarquer dans En arrière-salle :
Dans une démocratie, il est bon que les responsables gouvernementaux échangent officieusement des renseignements avant de prendre des décisions de politique. Je suis tout à fait d’accord qu’il serait irréaliste de vouloir que les membres d’un conseil ne se parlent jamais en dehors des réunions publiques et qu’une telle attente aurait inutilement un effet d’intimidation[5].
20 En revanche, les dirigeants municipaux doivent veiller à ce que les discussions privées informelles ne prennent pas la forme de réunions illégales. Le risque est particulièrement préoccupant quand il y a quorum d’un organisme. Comme je l’ai précisé dans le même rapport :
Par contre, le cœur de la démocratie se trouve menacé quand le quorum d’un conseil ou d’un comité permanent se réunit illégalement en dehors de la salle de réunion du conseil, sans pouvoir être observé ou entendu du public[6].
21 Un problème survient aussi quand, par une série de discussions individuelles, les membres d’un organisme municipal travaillent collectivement à une prise de décision ou font un travail préparatoire à l’exercice futur du pouvoir de cet organisme. Lors de mon enquête d’avril 2008, j’ai cherché à déterminer si une série d’appels téléphoniques individuels entre le maire et des conseillers du Canton de Nipissing pouvaient être considérés comme une « réunion » aux termes des exigences des réunions publiques[7].
22 Dans ce cas, le maire avait convoqué une réunion extraordinaire du Conseil puis avait téléphoné à chacun des conseillers. Durant ces conversations, il n’y avait jamais eu quorum du Conseil dans la même pièce, pas plus qu’au téléphone. Cependant, à la suite des appels téléphoniques, le Conseil était parvenu collectivement à un consensus visant à approuver des suppléments de coûts pour l’achat d’un véhicule de lutte contre les incendies. En examinant ces circonstances, j’ai fait cette observation :
Ce n’est pas forcément la forme d’une réunion, mais sa teneur qui devrait être déterminante. D’après moi, une réunion de conseil municipal n’est pas strictement un rassemblement physique de ses membres. Une suite d’appels téléphoniques passés auprès des membres du conseil pour exercer le pouvoir ou l’autorité du conseil ou pour faire le travail préparatoire afin d’exercer ce pouvoir ou cette autorité peut constituer une réunion…[8]
23 De plus, la Loi de 2001 sur les municipalités n’empêche pas les membres du Conseil de se rencontrer amicalement en dehors de la salle du Conseil.
24 Cependant, quand un groupe de membres du Conseil se rencontrent officieusement, il y a un plus grand danger qu’ils obtiennent des renseignements, de manière intentionnelle ou autre, et tiennent des discussions leur permettant de faire un travail préparatoire à l’exercice de leur pouvoir et de leur autorité.
25 Les rassemblements de ce genre peuvent éveiller la méfiance du public en raison du moment où ils se produisent, surtout quand ils ont lieu peu avant une décision importante ou controversée. Il est difficile de confirmer après coup si les discussions informelles se sont étendues à des sujets interdits. Comme je l’ai fait remarquer dans mon rapport de 2012 sur une enquête à propos d’une rencontre privée au petit-déjeuner entre des membres d’un comité municipal de Hamilton :
Contrairement aux réunions officielles, pour lesquelles des procès-verbaux sont dressés, il est difficile de retracer précisément les échanges de conversation de rassemblements informels. Convaincre le public qu’aucune discussion indue n’a eu lieu alors constitue un défi... [Q]uand les conseillers se rencontrent officieusement, et surtout quand ils représentent le quorum d’un organisme décisionnel, ils devraient veiller à ce que leurs discussions ne dérivent jamais vers des sujets qui pourraient constituer une préparation à de futures décisions[9].
26 Le 19 juin 2014, Joe Fontana a officiellement démissionné de son poste de maire de la Ville de London, après avoir été reconnu coupable par la Cour supérieure de l’Ontario d’abus de confiance en tant que fonctionnaire public, d’une fraude de moins de 5 000 $ et d’un emploi de documents contrefaits.
27 Lors d’une réunion extraordinaire du Conseil le 23 juin 2014, le Conseil de London a accepté la démission de M. Fontana, approuvé une motion recommandant que le poste vacant de maire soit comblé par un membre du Conseil existant, et approuvé le processus proposé par la secrétaire municipale en vue de désigner la personne qui prendrait ce poste vacant de maire.
28 Le 24 juin 2014, le Conseil a tenu une réunion ordinaire à 16 h, durant laquelle Joni Baechler, conseillère du quartier 5, a été désignée mairesse jusqu’à la fin du mandat du Conseil, se terminant après les élections municipales du 27 octobre 2014. Comme cette désignation laissait le poste de Joni Baechler vacant dans le quartier 5, le Conseil a déterminé qu’il nommerait une personne pour la remplacer. Une réunion extraordinaire a été convoquée pour 20 h ce soir-là afin d'examiner le processus à suivre pour combler le poste vacant au quartier 5.
29 Selon le procès-verbal de la réunion de 16 h, le Conseil a levé la séance à 18 h 40. Les 12 membres identifiés dans les plaintes déposées à mon Bureau nous ont dit qu’ils en avaient profité pour aller se restaurer à la cafétéria au 12e étage de l’Hôtel de ville, avant de retourner à la salle du Conseil pour la réunion extraordinaire de 20 h.
30 Le personnel de la cafétéria nous a déclaré que les membres du Conseil viennent généralement y souper les soirs de réunion et a précisé que la cafétéria est alors uniquement ouverte aux membres du Conseil et au personnel municipal. Le personnel de la cafétéria a confirmé que 26 repas avaient été servis le soir du 24 juin.
31 Certains témoins ont difficilement pu se souvenir quand ils étaient arrivés à la cafétéria, quand ils en étaient repartis et combien de temps ils y avaient passé. La majorité des témoins ont confirmé que les membres du Conseil étaient restés à la cafétéria de 18 h 40 jusqu’à un peu avant 20 h. Les membres du Conseil ne sont pas tous arrivés ensemble et ne sont pas tous restés aussi longtemps. Certains nous ont dit qu’ils n’avaient été à la cafétéria que brièvement, tandis que d’autres nous ont déclaré y avoir passé jusqu’à une heure.
32 Certains membres du personnel municipal étaient à la cafétéria durant cette même période, dont la secrétaire municipale, la secrétaire adjointe, deux membres du personnel juridique de la Ville, le directeur des Affaires intergouvernementales, un membre du Service de la technologie de l’information et trois employés de la cafétéria. Deux techniciens cameramen de télévision travaillant pour une station locale de câblodistribution, qui enregistrent bénévolement les réunions du Conseil, étaient aussi présents. Nous avons interviewé toutes ces personnes, hormis le personnel juridique de la Ville.
33 La rencontre du 24 juin à la cafétéria n’était pas une réunion officielle du Conseil. Tous les témoins ont confirmé que la raison pour laquelle ils se trouvaient à la cafétéria ce soir-là était pour se restaurer. Aucune preuve ne suggère que l’événement était planifié pour un quelconque autre motif.
34 Dans la cafétéria, des tables de quatre se trouvent le long des fenêtres extérieures. Des tables plus grandes, pour six personnes, se trouvent au centre de la salle.
35 D’après les récits des témoins, la plupart des membres du Conseil étaient assis à deux des grandes tables sur l’un des côtés de la cafétéria, près de l’entrée. Les deux tables étaient proches l’une de l’autre. Un ou deux membres du Conseil étaient assis avec des membres du personnel municipal à une table plus petite, directement en face des grandes tables.
36 Certains membres du Conseil n’ont pas pu se souvenir en compagnie de qui ils étaient assis, et les récits des témoins ne concordent pas toujours quant aux places occupées.
37 Les témoignages des membres du Conseil quant aux sujets des conversations durant la rencontre au souper le 24 juin divergent considérablement. Certains témoins n’avaient gardé que de vagues souvenirs des conversations, ou ne s’en souvenaient pas du tout.
38 La mairesse Joni Baechler nous a dit qu’elle était arrivée en retard à la cafétéria pour le souper, car elle avait été retenue par des partisans et des journalistes venus l’interviewer à la suite de sa nomination au poste de mairesse. Elle a déclaré qu’elle avait rencontré le conseiller Bud Polhill dans l’ascenseur menant au 12e étage et que ce conseiller lui avait alors demandé qui elle recommanderait pour combler son poste maintenant vacant au Conseil. Elle nous a déclaré qu’elle lui avait répondu que son choix portait sur M. Russell Monteith, avocat local très respecté et ancien membre du Conseil. Elle a ajouté qu’à titre de conseiller pour le quartier 1, le conseiller Polhill présenterait une motion le lendemain pour combler ce poste. D’après la mairesse, le conseiller Polhill avait répondu : « C’est bien. »
39 Le seul autre souvenir conservé par la mairesse était qu’après avoir pris son plateau-repas, elle était allée s’asseoir à la même table que les conseillers Bud Polhill, Denise Brown et Harold Usher. Elle a déclaré n’être restée à la cafétéria qu’environ 15 minutes. Elle s’est souvenue qu’elle avait échangé quelques plaisanteries avec la conseillère Denise Brown, mais a déclaré n’avoir parlé à personne au souper du poste vacant au quartier 5, du processus à suivre pour le combler, de M. Monteith ou de tout autre candidat potentiel. Elle ne s’est pas souvenue non plus de la moindre autre discussion à ce sujet. Elle a nié les allégations selon lesquelles elle aurait parlé de la nomination de M. Monteith avec un quelconque autre membre du Conseil à la cafétéria le soir du 24 juin.
40 Le conseiller Bill Armstrong a dit qu’il n’était resté que très peu de temps à la cafétéria, car il avait affaire à l’autre bout de la ville avant la réunion de 20 h. Il nous a déclaré qu’il s’était assis à la deuxième des grandes tables, mais il n’a pas pu se souvenir qui y était aussi attablé, si ce n’est la mairesse, assise directement en face de lui. Il s’est souvenu que cette dernière avait mentionné que le nom de Russ Monteith pourrait être proposé, mais il avait oublié tout autre détail de cette discussion comme de toute autre conversation au souper. Il a ajouté qu’il connaissait bien M. Monteith pour avoir siégé avec lui au Conseil pendant de nombreuses années et qu’il n’avait pas besoin qu’on lui recommande de voter pour lui.
41 La conseillère Denise Brown s’est souvenue qu’elle était restée environ 30 minutes à la cafétéria pour le souper et qu’elle était assise avec les conseillers Polhill, Swan et Henderson. Elle a déclaré que la mairesse s’était jointe à elle durant les 10 dernières minutes seulement de cette rencontre. Elle n'avait gardé aucun souvenir des détails des discussions au souper. En revanche, elle s’est souvenue qu’elle avait discuté de la question de la nomination au poste vacant du quartier 5 dans le cadre de brefs échanges individuels avec quatre autres membres du Conseil, en dehors de la cafétéria. Elle nous a expliqué qu’elle n’avait aucun candidat en tête pour ce poste et qu’elle avait demandé à certains de ses collègues s’ils avaient des suggestions. Quelques jours avant le 24 juin, Mme Baechler (alors encore conseillère) lui avait dit qu’elle recommandait M. Monteith. Durant une pause lors d'une réunion précédente le 24 juin, elle avait aussi parlé au conseiller Orser, qui lui avait mentionné un autre candidat (elle ne pouvait plus se souvenir du nom). Alors qu’elle se préparait à quitter l’Hôtel de ville avec le conseiller Polhill ce soir-là, celui-ci lui avait mentionné M. Monteith. Et alors qu’elle et le conseiller Henderson quittaient le bâtiment, celui-ci lui avait dit qu’il allait parler à quelqu’un du poste vacant et qu’il communiquerait plus tard avec elle.
42 Le conseiller Matt Brown nous a déclaré qu’il était allé faire du jogging après la levée de la séance du Conseil à 18 h 40. Il s’est souvenu qu’il s'était rendu à la cafétéria vers 20 h, pour voir s’il pouvait encore manger quelque chose avant la réunion extraordinaire. Il a déclaré qu’aucun membre du Conseil n’était à la cafétéria alors, et qu'aucun ne lui avait parlé du poste vacant au quartier 5 avant le vote.
43 La conseillère Nancy Branscombe a dit à nos enquêteurs qu’elle était malade le soir du 24 juin et qu’elle avait quitté le Conseil avant la pause du souper. Elle n’était pas allée à la cafétéria et n’avait pas assisté à la réunion de 20 h.
44 La conseillère Judy Bryant s’est souvenue qu’elle était assise à l’une des grandes tables, mais elle ne savait plus avec qui. Elle a déclaré que la mairesse était assise derrière elle. Elle s’est souvenue que le conseiller Polhill s’était penché vers elle et lui avait demandé : « Que pensez-vous de Monteith? » – Elle avait répondu : « C’est un bon nom. » Elle a dit qu’il n’y avait pas eu d’autres échanges ou conversations sur la question et elle ne s’est pas souvenue des autres sujets discutés au souper. Elle nous a déclaré qu’elle avait eu une conversation avec Joni Baechler, alors conseillère, « bien avant le 24 juin » afin de savoir qui celle-ci recommanderait pour son quartier si elle était désignée mairesse intérimaire, et que la réponse avait été M. Monteith.
45 Le conseiller Dale Henderson s’est souvenu qu’il était allé à la cafétéria pour le souper après 18 h et qu’il était resté environ 50 minutes. Il se rappelait être assis au milieu de la première des grandes tables, aux côtés des conseillers Polhill, Orser et Van Meerbergen. Il a dit que la mairesse Joni Baechler et la conseillère Bryant étaient assises à la table derrière eux. Il s’est souvenu de « bavardages » à la table à propos de la manière dont le Conseil allait combler le poste vacant. Il nous a dit que la mairesse était venue à sa table et avait déclaré : « Nous avons Russ Monteith, c’est un bon type, et c’est lui que nous allons appuyer. » Il s’est souvenu que la discussion avait duré moins de deux minutes. Il a ajouté que la conseillère Sandy White avait peut-être mentionné un candidat potentiel, mais ses souvenirs étaient vagues. Il nous a déclaré qu’il avait fait savoir au conseiller Van Meerbergen et à d’autres proches de lui que le processus de nomination l'inquiétait.
46 Le conseiller Henderson s’est aussi souvenu que les conseillers Hubert, Polhill, Swan, Van Meerbergen et Denise Brown avaient exprimé leur soutien à M. Monteith. Selon lui, le consensus était que M. Monteith était « un bon type ». Cependant, il s’est souvenu que le conseiller Orser était mécontent, car il considérait que la discussion faisait avancer collectivement les affaires à l’ordre du jour. Comme le conseiller Henderson l’a dit : « Ce qui a été dit a été fait. Monteith a eu tous les votes, sauf deux. L’impression que j’ai eue d’après la conversation était que c’était un fait accompli. »
47 Le conseiller Paul Hubert n’avait gardé que de vagues souvenirs de la soirée. Il s’est souvenu qu’il était arrivé à la cafétéria entre 18 h 30 et 18 h 45 et qu’il était resté environ 40 à 45 minutes. Il s’est souvenu qu’il était assis à l’une des grandes tables avec trois autres membres du Conseil, mais il ne savait plus lesquels. Il a dit qu’il avait entendu prononcer le nom « Monteith », mais il ne se souvenait plus dans quelles circonstances. Il a déclaré qu’il n’y avait eu aucune discussion à sa table quant à la personne qui comblerait le poste vacant au quartier 5.
48 Le conseiller Hubert s’est souvenu qu’il avait parlé à Joni Baechler, alors conseillère, la semaine précédente. Il a déclaré qu’elle lui avait dit alors qu’elle avait déjà parlé à M. Monteith de la possibilité qu'il occupe le poste vacant.
49 Le conseiller Stephen Orser nous a déclaré qu’il était arrivé à la cafétéria à 18 h 45 et qu’il était resté environ 45 à 60 minutes. Il s’est souvenu que 11 autres membres du Conseil étaient présents à un moment donné. Il a déclaré qu’il s’était assis à la première des grandes tables avec cinq autres conseillers : Denise Brown, Paul Hubert, Joe Swan, Bud Polhill et Paul Van Meerbergen. Il s’est souvenu que la mairesse Joni Baechler et les conseillers Judy Bryant, Bill Armstrong et Harold Usher étaient assis à la table derrière lui, tandis que les conseillers Dale Henderson et Sandy White étaient assis avec deux membres du personnel de la municipalité à une plus petite table, toute proche.
50 Le conseiller Orser s’est souvenu qu’il avait débattu avec le conseiller Hubert à propos de qui devrait combler le poste vacant au quartier 5. Il nous a dit que le conseiller Hubert voulait que M. Monteith prenne ce poste et que le conseiller Swan avait dit de ce dernier que c’était « un bon type ». Il a déclaré que la mairesse Joni Baechler était venue à leur table, en portant son assiette, et qu’elle avait dit qu’elle voulait que M. Monteith comble le poste au Conseil, et qu’elle lui avait déjà parlé. De plus, il s’est souvenu que le conseiller Van Meerbergen avait fait certains commentaires à propos de M. Monteith. Il a ajouté que les membres du Conseil avaient hoché la tête en réponse aux commentaires sur la nomination de M. Monteith, le conseiller Henderson étant le seul à sembler désapprouver. Le conseiller Orser s’est aussi souvenu que la mairesse lui avait brièvement parlé après la réunion de 20 h et avait « fortement poussé » pour que M. Monteith soit choisi. Il a déclaré que, quand les membres du Conseil étaient partis ce soir-là, tous savaient qui ils sélectionneraient le lendemain et que c’était « déjà marché conclu ».
51 Le conseiller Bud Polhill s’est souvenu qu’il était allé à la cafétéria peu après la levée de la réunion ordinaire du Conseil à 18 h 40 et qu’il était resté durant environ 35 à 40 minutes. Il s’était assis à la première des grandes tables, mais il ne s’est pas souvenu avec qui. Par contre, il s’est souvenu que la mairesse était venue à sa table et avait demandé : « Qu’est-ce que vous pensez de Russ Monteith? » Il avait répondu qu’à son avis, c’était « un bon type » et il avait demandé à la mairesse si M. Monteith prendrait ce poste. Celle-ci lui avait répondu qu’elle avait déjà parlé à ce sujet à M. Monteith – il avait remarqué alors qu’elle lui parlait à voix basse et que la conversation n’était qu'à son intention. Il ne s’est pas souvenu d'avoir pris part à d’autres discussions, ni d'avoir entendu d’autres discussions au souper. Il a dit qu’il avait été le premier à proposer la candidature de M. Monteith le lendemain, à la demande de la mairesse et que la raison pour laquelle il l’avait fait était sa discussion avec elle le soir précédent.
52 Le conseiller Joe Swan a dit à nos enquêteurs qu’il était allé directement à la cafétéria après la levée de la réunion ordinaire du Conseil et qu’il était resté environ 30 minutes. Il s’est souvenu qu’il s’était assis à une grande table, mais ne savait plus qui était à ses côtés. Il n’avait aucun souvenir d’une discussion au souper à propos du poste vacant au quartier 5, ou au sujet de M. Monteith.
53 Le conseiller Swan s’est souvenu que, le jour du vote (le 25 juin), la mairesse Joni Baechler lui avait demandé s’il était d'accord pour que M. Monteith la remplace. Il nous a dit qu’il avait répliqué : « On verra les résultats du vote. » Il a ajouté qu’elle ne lui avait pas demandé de voter pour M. Monteith, qu’il connaissait bien pour avoir siégé avec lui lors de précédents mandats du Conseil. Il nous a dit qu’environ une semaine après la nomination de M. Monteith, il avait demandé à celui-ci pourquoi il était revenu au Conseil. M. Monteith lui avait répondu que deux membres du Conseil l’avaient contacté et encouragé en ce sens.
54 Le conseiller Harold Usher n’a guère pu se souvenir des détails de la rencontre au souper. Il nous a dit qu’il était allé à la cafétéria peu après la levée de la réunion ordinaire du Conseil et qu’il était resté environ 40 minutes. Il a déclaré qu’il s’était assis et avait parlé à la mairesse Joni Baechler et au conseiller Polhill.
55 Le 17 juillet 2014, une fois que l’annonce de notre enquête est devenue publique, CTV London a interviewé le conseiller Usher à propos de la rencontre du 24 juin. Durant cette entrevue, il a déclaré qu’il y avait peut-être eu des discussions à propos du poste vacant à combler au quartier 5 :
Si ça s’est produit, c’est probablement en toute innocence. Le nom [de Russ Monteith] a été lancé. On essayait de voir comment on allait combler le poste vacant et les gens lançaient des noms, mais ça ne devient officiel qu’une fois devant le Conseil[10].
56 Durant l’entrevue avec nos enquêteurs, le conseiller Usher a clarifié ce point, expliquant qu’il voulait dire que si la question avait été discutée, c’était probablement parce que des personnes à d’autres tables – pas à la sienne – avaient peut-être lancé le nom de M. Monteith. Il nous a dit qu’il ne pouvait pas se souvenir des détails de la discussion au souper, mais il était certain que la question du poste vacant au quartier 5 et du nom de M. Monteith n’avait pas été soulevée à sa table en sa présence.
57 Le conseiller Paul Van Meerbergen nous a dit qu’il était allé à la cafétéria peu après la levée de la réunion du Conseil à 18 h 40 et qu’il était resté environ 40 minutes. Il s’est souvenu qu’il s’était assis à l’une des grandes tables avec les conseillers Polhill, Orser, Hubert et peut-être Denise Brown. Il s’est aussi souvenu que les conseillers Henderson et White étaient assis à une table plus petite, en face de la sienne.
58 Le conseiller Van Meerbergen s’est souvenu que quelqu’un à sa table avait déclaré : « Ils parlent de Russ [Monteith] à l’autre table. » Il ne s’est pas souvenu qui avait dit cela. Il nous a dit qu’il avait exprimé son opinion, disant que M. Monteith était un bon choix, mais qu’il avait demandé si celui-ci voudrait prendre ce poste. Il ne s’est pas souvenu si quelqu’un avait répondu.
59 Selon lui, d’autres convives assis à sa table avaient parlé de M. Monteith, disant que c’était « un bon type », mais il ne s’est pas souvenu qui avait dit ces mots. Il n’avait gardé aucun souvenir d'autres détails.
60 Plus tard ce soir-là, après la réunion du Conseil, il avait appelé M. Monteith pour lui demander s’il serait intéressé par ce poste, mais il n’avait pas pu le joindre. Il avait donc laissé un message dans sa boîte vocale. M. Monteith l’avait rappelé le lendemain, lui disant qu’il était intéressé et que la mairesse Joni Baechler avait déjà communiqué avec lui à ce sujet.
61 La conseillère Sandy White s’est souvenue qu’elle était arrivée à la cafétéria vers 19 h et qu’elle y était restée environ une heure. Elle se rappelait être assise avec le conseiller Henderson et deux membres du personnel municipal à la première petite table près de la fenêtre. Elle a dit que les conseillers Orser, Hubert, Swan, Van Meerbergen, Polhill, Armstrong et Denise Brown étaient assis à la première grande table, directement en face d’elle, et que la mairesse Joni Baechler et les conseillers Usher et Bryant étaient assis à la deuxième grande table derrière eux.
62 Elle s’est souvenue que les conseillers Orser et Hubert avaient eu une vive altercation pour savoir qui devrait être nommé au poste vacant pour le quartier 5. Le conseiller Hubert suggérait que ce devrait être M. Monteith. Elle s’est également souvenue que, quand elle était revenue du comptoir alimentaire vers la table qu’elle partageait avec le conseiller Henderson, elle avait remarqué que la mairesse était en conversation avec celui-ci. Lorsqu’elle était arrivée à sa table, la mairesse en était partie. La conseillère White a déclaré qu’elle avait interrogé le conseiller Henderson à propos de leur discussion et qu’il lui avait rétorqué que la mairesse cherchait à obtenir un appui pour M. Monteith. Il a ajouté qu'il était en colère, car il souhaitait proposer la candidature de quelqu’un d’autre. Elle nous a déclaré qu’elle n’avait rien entendu directement de cette conversation. Elle s’est souvenue aussi que la mairesse était allée ensuite à d’autres tables, mais elle n’avait pas pu entendre les paroles échangées.
63 La conseillère White ne s’est souvenue d’aucune autre discussion durant la pause du souper, mais elle s’est souvenue d'avoir parlé individuellement avec les conseillers Polhill et Swan, plus tard dans la soirée – tous deux lui disant que la mairesse voulait que M. Monteith comble le poste vacant au quartier 5.
64 Le conseiller Russell Monteith, nouvellement entré en fonction, nous a déclaré qu’il s’était présenté pour la première fois aux élections du Conseil en 1997 et qu’il avait rempli trois mandats. Il connaissait bien plusieurs des membres du Conseil en exercice, notamment la mairesse Joni Baechler et le conseiller Van Meerbergen, pour avoir travaillé avec eux durant ses mandats précédents.
65 Il nous a dit que, durant la semaine précédant le 24 juin, Joni Baechler, alors conseillère, avait communiqué avec lui, lui demandant s’il serait intéressé par le poste dans le quartier 5. Il avait demandé à y réfléchir, et lui avait reparlé le 20 juin, confirmant qu’il serait d’accord pour que son nom soit proposé.
66 Il s’est souvenu que la mairesse Joni Baechler avait communiqué avec lui à un moment donné durant la soirée du 24 juin pour lui dire que, s’il était toujours intéressé, il devrait se rendre au bureau de la secrétaire le lendemain matin. Il a déclaré qu’elle avait peut-être dit qu'il y aurait une réunion du Conseil le 25 juin pour désigner le successeur au poste vacant. Il a ajouté que le conseiller Van Meerbergen avait communiqué avec lui aussi pour savoir s’il serait intéressé par ce poste. Il avait répondu qu’il avait déjà accepté de soumettre son nom.
67 Le membre du personnel du Service de la technologie de l’information s’est souvenu qu’il était assis à une petite table avec les conseillers Henderson et White et le directeur des Affaires intergouvernementales. Ce dernier s’est souvenu qu’il était assis avec le membre du personnel du Service de la TI, la conseillère White et un autre conseiller (il n’a pas pu se souvenir qui). Ces membres du personnel ne se sont souvenus d’aucune discussion à leur table à propos du siège vacant au quartier 5 ou de Russell Monteith, pas plus qu’ils ne se sont souvenus de la mairesse passant à leur table. Ils n’ont pas non plus entendu la moindre conversation à propos de ces questions aux tables voisines, où d’autres membres du Conseil étaient assis. La secrétaire, la secrétaire adjointe et le conseiller juridique étaient assis à une petite table un peu éloignée des tables occupées par les membres du Conseil. De même, les deux techniciens vidéo étaient assis seuls, à l’écart des autres convives. Aucun d’eux ne s’est souvenu d’avoir entendu la moindre discussion à propos du siège au quartier 5 ou de M. Monteith, ou d’avoir été témoin d'une altercation entre les conseillers Orser et Hubert. De plus, ils n’avaient pas vu la mairesse se rendre à différentes tables.
68 À 20 h le 24 juin, le Conseil a tenu une séance publique extraordinaire dans la salle du Conseil pour déclarer que le siège de la mairesse Joni Baechler au quartier 5 était vacant. Le Conseil a ensuite défini un processus de nomination des candidats pour combler ce siège vacant. Les candidats nommés devaient se présenter au bureau de la secrétaire avant 11 h le 25 juin pour confirmer leur éligibilité et être authentifiés en tant que candidats éligibles.
69 Le 25 juin, une réunion publique extraordinaire du Conseil a eu lieu à 13 h pour examiner trois candidatures au poste vacant pour le quartier 5. Onze des 13 membres présents ont voté pour M. Monteith. Dix des 12 membres qui s’étaient retrouvés la veille à la cafétéria ont voté en faveur de M. Monteith, dont le conseiller Orser. Quand on lui a demandé s’il avait été influencé par la discussion au souper dans son vote pour M. Monteith, le conseiller Orser nous a répondu que ce qui l’avait « convaincu » de voter pour lui était le fait qu’il était neutre et que le Conseil avait besoin de quelqu’un de neutre à ce poste.
70 Le conseiller Henderson n’a pas voté pour M. Monteith, pas plus que la conseillère White. Le conseiller Henderson nous a dit qu’un autre membre du public intéressé par le poste vacant lui avait envoyé un courriel le 25 juin. Nous avons examiné ce courriel, daté de ce jour-là à 8 h 50. Il n’indique pas l’adresse courriel des destinataires. Le corps du message est adressé aux « intervenants principaux ». L’auteur remercie ces personnes de leur soutien et précise qu’il enverra un résumé des renseignements qu’il remettra à la secrétaire à propos du siège vacant au Conseil. Le conseiller Henderson a été le seul à voter pour ce candidat.
71 La conseillère White nous a dit que les discussions tenues au souper à propos de la nomination au poste vacant au quartier 5, avant le vote, l’avaient dérangée. Le lendemain, elle avait été la seule à voter pour l’unique femme qui s’était présentée comme candidate. D’après la conseillère White, c'était grâce à sa page Facebook que cette femme avait pris connaissance du processus de dépôt des candidatures. Toujours selon la conseillère White, les membres du Conseil n’auraient pas dû savoir d'avance qui étaient les candidats au poste vacant.
72 Aucun autre membre du Conseil que nous avons interviewé ne s’est dit influencé par les conversations au souper le 24 juin, en ce qui concerne la façon dont il avait voté. M. Monteith avait précédemment siégé au Conseil. De plus, c’est un homme connu et respecté à London.
73 Il est incontestable que 12 membres du Conseil, comprenant un quorum du Conseil alors composé de 14 membres, se sont rendus à la cafétéria de l’Hôtel de ville pour souper le soir du 24 juin 2014. La cafétéria était alors fermée au public et la rencontre a eu lieu peu avant la séance extraordinaire du Conseil durant laquelle celui-ci devait traiter du poste vacant au quartier 5. La question est la suivante : les discussions qui ont eu lieu au souper ont-elles mené à une infraction de l’article 239 de la Loi de 2001 sur les municipalités? En réponse, je dois déterminer si le groupe s’est rassemblé dans le but d’exercer le pouvoir ou l’autorité du Conseil, ou dans celui de faire le travail préparatoire nécessaire à l’exercice de ce pouvoir ou de cette autorité. Plus précisément, le groupe s’est-il rencontré et a-t-il discuté dans le but de décider qui élire comme nouveau conseiller au quartier 5, ou pour faire un travail préparatoire en ce sens?
74 Les membres du Conseil ont l’habitude de se rencontrer à la cafétéria pour souper les soirs de réunion. Aucune preuve n’indique que ce souper particulier ait été organisé pour gérer les affaires du Conseil. Les 12 membres sont arrivés à différents moments, se sont assis à trois tables différentes et sont restés à la cafétéria plus ou moins longtemps. Contrairement au déjeuner du 23 février 2013 au restaurant Billy T’s, il n’y a eu aucun effort planifié et concerté pour tenir une rencontre dans un même lieu, à une heure donnée. Certes, une réunion peut se produire spontanément quand un quorum du Conseil se rencontre amicalement, mais des signes de planification préalable sont des facteurs à considérer pour déterminer si une réunion a réellement eu lieu.
75 Les preuves données par les 12 membres du Conseil étaient truffées d’incohérences, et la plupart des témoins n’avaient gardé que de vagues souvenirs des discussions au souper. En revanche, au moins neuf membres du Conseil se sont souvenus que le nom de M. Monteith avait été mentionné au repas. Certains ont dit que son nom avait été rapidement lancé, à différentes tables et par différentes personnes. D’autres se sont souvenus d'avoir discuté avec d’autres membres du Conseil de la possibilité que M. Monteith se présente au poste vacant – mais à d’autres moments.
76 Certaines contradictions sont inévitables quand plusieurs personnes se souviennent d’événements passés. De même, les récits des témoins présentent parfois des similarités quand ceux-ci ont eu la possibilité de discuter des événements entre eux avant d’être interviewés par des enquêteurs. Dans ce cas, certaines des déclarations ne concordent pas avec le reste des preuves. Les déclarations les plus graves quant à la nature des discussions parmi les membres du Conseil viennent des conseillers Henderson et Orser, qui ont laissé entendre que l'issue de la question du siège pour le quartier 5 avait été décidée à la cafétéria la veille du vote du Conseil. Aucun autre membre du Conseil n’a été d’accord avec eux sur ce point, bien que la conseillère White ait été préoccupée par les discussions qui avaient eu lieu, selon elle, à la cafétéria. Leurs récits ne sont pas non plus corroborés par les preuves indépendantes du personnel municipal, dont les deux personnes qui nous ont dit qu’elles étaient assises avec quelques-uns des conseillers et à proximité des autres.
77 Le conseiller Henderson affirme que la mairesse est venue à la table où il était assis avec les conseillers Polhill, Orser et Van Meerbergen et qu'elle avait essentiellement déclaré que le Conseil appuierait M. Monteith pour le poste vacant. Bien que les preuves à propos de la disposition des convives varient, la plupart des témoignages placent le conseiller Henderson à une autre table plus petite, avec deux membres du personnel et la conseillère White. Je considère donc que cette plus petite table est celle où le conseiller Henderson était assis. Les conseillers Orser et Van Meerbergen n’ont gardé aucun souvenir de s’être assis avec le conseiller Henderson, et la conseillère White s’est souvenue qu’il était assis à sa table. Je suis tout particulièrement convaincu par les preuves indépendantes données par le membre du personnel du Service de TI de la Ville, qui nous a dit que les conseillers Henderson et White étaient assis avec lui et un autre membre du personnel. La seule personne qui appuie partiellement l’affirmation du conseiller Henderson selon laquelle la mairesse lui aurait parlé à sa table de M. Monteith est la conseillère White. Celle-ci nous a dit que, alors qu’elle s’était éloignée de la table où elle était assise avec le conseiller Henderson et deux membres du personnel municipal, elle avait vu la mairesse s’approcher du conseiller Henderson. Elle n’avait pas été en mesure d’entendre leur conversation et s’était appuyée sur la version donnée par le conseiller Henderson de cet échange.
78 Le conseiller Henderson a aussi dit que cinq conseillers avaient parlé en faveur de M. Monteith au souper. Cependant, quatre des cinq personnes mentionnées par lui ont nié ce fait.
79 Le conseiller Orser a lui aussi affirmé que la mairesse était venue à sa table et avait dit qu’elle voulait M. Monteith pour le poste vacant au quartier 5. La mairesse et les autres membres du Conseil n’ont pas corroboré cette déclaration du conseiller Orser. Bien que le conseiller Henderson ait dit dans son témoignage qu’il était assis avec le conseiller Orser, et que la mairesse était venue à lui pour discuter de M. Monteith, la majorité des preuves indiquent qu’ils étaient assis à des tables différentes. De plus, le conseiller Orser a dit qu’il avait débattu avec le conseiller Hubert à propos du poste vacant au quartier 5, mais ce dernier a contredit cette preuve. Et bien que la conseillère White ait affirmé avoir entendu une vive dispute à une table voisine, aucun autre témoin aux alentours, notamment les deux membres du personnel municipal assis à sa table, n’en avait gardé le moindre souvenir.
80 Vu l'écart important entre les preuves des conseillers Orser, Henderson et White et les récits des autres témoins, je ne peux accorder beaucoup de poids à leurs déclarations. Il est difficile de décider quelle importance attribuer au fait que seules ces trois personnes parmi tous les convives aient laissé entendre que les discussions au souper le 24 juin étaient problématiques. Ces conseillers ont certainement connaissance du rôle de mon Bureau. Tous ont été interviewés lors de mon enquête l’an dernier, quand j’ai conclu qu’ils avaient participé à un déjeuner illégal au restaurant Billy T’s. Les conseillers Orser et Henderson ont aussi participé au déjeuner au restaurant Harmony Grand Buffet, au sujet duquel j’ai exprimé mes préoccupations en 2012. Alors que le conseiller Orser a voté pour M. Monteith le 25 juin, les conseillers Henderson et White ont appuyé d’autres candidats. Dans le cas de ces deux témoins, le fait que M. Monteith ait été sélectionné pour le poste pourrait fort bien avoir influencé leur point de vue sur les discussions au souper le soir précédent.
81 Les circonstances qui entourent ces plaintes reçues par mon Bureau à propos de la rencontre au souper le 24 juin suscitent certaines inquiétudes quant aux motifs pour lesquels les conseillers pourraient les avoir déposées. Par conséquent, j’aimerais souligner à titre de référence future que la « loi sur la transparence » n’avait pas pour objectif de servir d’outil aux fins détournées des intervenants en politiques municipales. Cette loi devrait être respectée en tant que mécanisme conçu pour protéger l’intérêt public, en garantissant la responsabilisation, l’ouverture et la transparence au gouvernement local.
82 Les conseillers sont en droit de se rencontrer amicalement. Ils peuvent aussi avoir des discussions personnelles à propos des affaires du Conseil. Dans ce cas, les preuves ne montrent aucunement que les diverses conversations qui ont eu lieu au souper à propos du siège vacant au quartier 5 en sont arrivées à constituer une série de réunions, comme ce fut le cas à Nipissing. À la lumière de l’ensemble des preuves disponibles, la rencontre à la cafétéria n’est pas assimilable à un effort collectif de la part d’un quorum des membres du Conseil en vue de régler la question du poste vacant au quartier 5.
83 Dans ces circonstances, j’estime que la rencontre des 12 membres du Conseil au souper, à la cafétéria, le 24 juin 2014, n'a pas enfreint les dispositions des réunions publiques énoncées dans la Loi sur les municipalités.
84 Ce rapport devrait être communiqué au Conseil de la Ville de London et être mis à la disposition du public au plus vite, au plus tard lors de la prochaine réunion du Conseil.
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André Marin
Ombudsman de l’Ontario
[1] Ville de London, Règlement no A-45, Règlement de procédure du Conseil, (1er décembre 2012), par. 1.1.
[2] Ombudsman de l’Ontario, Porte ouverte sur le scandale des billets du concert d’Elton John (25 avril 2008), en ligne, par. 42-92.
[3] Ibid., par. 54-60
[4] London (City) c. RSJ Holdings Inc., [2007] 2 A.C.S. 588, 2007 CSC 29 par. 32; Southam Inc. v. Ottawa (City) (1991), 5 O.R. (3d) 726 (Ont. Div. Ct.) par. 12-18; Southam Inc. v. Hamilton-Wentworth Economic Development Committee (1988), 66 O.R. (2d) 213 (Ont. C.A.) par. 9-12; Jason Reynar, Transparent Municipal Governance: When Must a Meeting be Open? (2011) 88 M.P.L.R. (4th) 68.
[5] Ombudsman de l’Ontario, En arrière-salle : Enquête visant à déterminer si des membres du Conseil de la Ville de London ont tenu indûment une réunion à huis clos le 23 février 2013 (octobre 2013), en ligne.
[6] Supra note de bas de page 5, par. 26
[7] Ombudsman de l’Ontario, Enquête sur la réunion spéciale du Conseil du Canton de Nipissing le 25 avril 2008 (6 février 2009), en ligne.
[8] Ibid note de bas de page 5, par. 29 et 30
[9] Ombudsman de l’Ontario, Enquête visant à déterminer si le Sous-comité des propositions de la LNH de la Ville de Hamilton a indûment tenu une réunion à huis clos (février 2012), en ligne, par. 24.
[10] Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongletCTV London, Publié jeudi 17 juillet 2014 18 h HAE, en ligne.